Beoordelingsvrijheid van de Inspectie van het Onderwijs gaat te ver
Vorig jaar oordeelde de Rechtbank Den Haag in een civiel kort geding dat de Inspectie van het Onderwijs “als in het onderwijs gespecialiseerde toezichthouder beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van onderwijswetten”. Die beleidsvrijheid brengt mee dat de civiele (voorzieningen)rechter het oordeel van de Inspectie slechts marginaal kan toetsen. In die zaak ging het om de mogelijke einddatum van de bekostiging van een school, vanwege leerlingenaantallen onder de opheffingsnorm. De Inspectie had in haar rapport de datum 1 augustus 2025 opgenomen, terwijl de school van mening was dat de bekostiging (bij onvoldoende groei van de leerlingenaantallen) eerst per 1 augustus 2026 zou eindigen. De uitleg die de Inspectie aan artikel 4.25, tweede lid, WVO gaf, was naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet evident onjuist.
Op zich is noch de kwalificatie van de Inspectie als (in onderwijs) gespecialiseerde toezichthouder, noch de daarop gebaseerde beoordelingsruimte bij de uitleg van onderwijswetgeving nieuw. Ook in uitspraken uit 2020 (Gerechtshof Den Haag) en 2021 (Rechtbank Den Haag, respectievelijk augustus en september 2021) wordt diezelfde formulering - met de consequentie van marginale rechterlijke toetsing - gebezigd. Natuurlijk ís de Inspectie ook zowel rechtens (zie de Wet op het onderwijstoezicht) als feitelijk de in onderwijs gespecialiseerde toezichthouder bij uitstek. De vraag die wij hier willen opwerpen is of - en zo ja, in welke mate - die status en expertise ook meebrengt dat de Inspectie de nodige ruimte toekomt bij het interpreteren van onderwijsregelgeving. Job Keijser van ons kantoor plaatst bij (de mate van) die beoordelingsruimte enkele kanttekeningen.
1) Zo betreffen de (gepubliceerde) uitspraken waarin die beoordelingsruimte op grond van de specialistische toezichthoudende taak is aangenomen allen civielrechtelijke voorzieningenprocedures. De Afdeling bestuursrechtspraak daarentegen heeft echter in geschillen over het al dan niet (ongewijzigd) openbaar maken van inspectierapporten herhaaldelijk geoordeeld dat het inhoudelijke oordeel over de juistheid c.q. rechtmatigheid van de rapporten ter beoordeling aan de burgerlijke rechter is. Zie bijvoorbeeld deze uitspraak van de Afdeling uit oktober 2015. En deze uit september 2020. Die uitspraken zien met name op kwesties waarin er geen sprake is van een op het inspectierapport gebaseerd handhavingsbesluit. De exceptieve toetsing van handhavingsbesluiten brengt mee dat de onderliggende rapporten en regelgeving wel degelijk in de beroepsprocedure aan de orde komen. Deze ongeclausuleerde verwijzing naar de burgerlijke rechter laat zich moeilijk rijmen met de terughoudende toetsing door diezelfde burgerlijke rechter
2) In een uitspraak van de Haagse rechtbank uit 2021 wordt verwezen naar een arrest van de Hoge Raad uit 2017. Daarin oordeelde de Hoge Raad ten aanzien van de toenmalige Arbeidsinspectie oordeelde dat deze bij de uitvoering en haar taak en het gebruik van de daarbij behorende bevoegdheden, gelet op de aard van die taak en bevoegdheden, in beginsel een grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. Vanwege de terughoudende rechterlijke toetsing die die vrijheid met zich brengt, staat “in beginsel […] slechts ter beoordeling of de Arbeidsinspectie in redelijkheid tot haar beleid met betrekking tot toezicht en controle dan wel haar optreden in een concreet geval heeft kunnen komen”. De Hoge Raad noemt in zijn arrest geen beoordelingsvrijheid ten aanzien van de interpretatie van (arbo)wetgeving, terwijl de beoordelings-/beleidsruimte alsook de beperkte toetsing ‘in beginsel’ geldt. Het arrest kan dus bezwaarlijk dienen als rechtsbron voor de beoordelingsruimte ter zake van de interpretatie van wetgeving.
3) In bovengenoemd arrest van het Hof Den Haag worden twee functies van inspectierapporten genoemd: een vaststellingsfunctie (in het kader van eventuele handhavingsbesluiten) en een publieksvoorlichtingsfunctie. Het Hof noemt de positie van de Inspectie als gespecialiseerd toezichthouder in het kader van de voorlichtingsfunctie. Het Hof oordeelt dat de Inspectie ook in het kader van de vaststellingsfunctie beoordelingsruimte toekomt, maar baseert de daaruit voortvloeiende terughoudende toetsing door de burgerlijke rechter - geheel in lijn met bovengenoemde rechtspraak van de Afdeling - niet op de positie van de Inspectie maar nadrukkelijk op de bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen de latere handhavingsbesluiten. De terughoudende toetsing van wetsinterpretaties houdt naar het oordeel van het Hof dus verband met de wens om de bestuursrechter niet voor de voeten te lopen. Niet met de bijzondere positie van de Inspectie.
4) De eerdere uitspraken uit 2020 en 2021 hadden bovendien in hoge mate betrekking op onderwijsinhoudelijke kwesties. Zo ging het in de kort gedingprocedure die in tweede aanleg tot voornoemd arrest leidde om de onderwijsbevoegdheid van docenten, het functioneren van de medezeggenschap en de onderwijsresultaten. In de kort gedingen bij de rechtbank Den Haag in 2021 ging het respectievelijk om de kwaliteitszorg en kwaliteitscultuur, de scheiding tussen bestuur en toezicht (belangenverstrengeling) en het functioneren van de medezeggenschap (vonnis augustus 2021) en de sociale veiligheid, het onderwijskundig beleid en de verwerking van alle kerndoelen in het geboden onderwijs (vonnis september 2021). Beoordelingsruimte ten aanzien van specifiek onderwijskundige althans onderwijsinhoudelijke aspecten in de onderwijsregelgeving past in het bredere kader van de erkenning van de vakinhoudelijke expertise van beoordelaars. Het is namelijk vaste rechtspraak dat de rechter vakinhoudelijke oordelen - ook van leraren als het gaat om de waardering en beoordeling van leerprestaties van leerlingen en studenten - terughoudend toetst. Alleen oordelen die apert onjuist zijn of apert onzorgvuldig tot stand zijn gekomen doorstaan die toetsing niet. Het is daarom begrijpelijk althans verdedigbaar dat die lijn evenzeer heeft te gelden voor de Inspectie op specifiek onderwijsinhoudelijke kwesties, gezien haar wettelijke taken en expertise op dat terrein.
5) In het vonnis van de Rechtbank Den Haag uit april 2024 gaat het daarentegen om een puur wetstechnisch interpretatiegeschil. Scholen die drie achtereenvolgende schooljaren qua leerlingaantallen onder de geldende opheffingsnormen zitten, verliezen per augustus van het daaropvolgende schooljaar hun bekostiging. Die driejaarstermijn gaat voor nieuw gestarte scholen echter pas lopen nadat zij ‘volgroeid’ zijn. Waar dat in artikel 108, derde lid, WVO (oud) geformuleerd was als “zolang de school niet alle leerjaren omvat”, luidt artikel 4.25, tweede lid, WVO 2020 “indien de school nog niet wordt bekostigd gedurende het aantal leerjaren van de cursusduur”. De school in kwestie (gestart in 2019) verzorgde met ingang van schooljaar 2022/23 het zesde leerjaar vwo (en bood dus vanaf 1 augustus 2022 het volledige onderwijscurriculum aan), maar was eerst einde schooljaar 2022/2023 voor de volle duur van dat curriculum bekostigd geweest. De Inspectie had - overigens in navolging van een eerdere servicebrief van DUO aan het schoolbestuur - de teldatum van 1 oktober 2022 als start van de driejaarstermijn genomen, waar volgens de school op grond van artikel 4.25 WVO de teldatum van 1 oktober 2023 moet gelden. Het beantwoorden van de vraag hoe die bepaling geïnterpreteerd moet worden - grammaticaal, wetshistorisch of bijvoorbeeld teleologisch - is bij uitstek de taak en bevoegdheid van de rechter. Dat de Inspectie bij haar wettelijke toezicht op de naleving van onderwijsrechtelijke voorschriften (artikel 3, eerste lid onder a, ten eerste, WOT) ook in dergelijke wetstechnische kwesties noodzakelijkerwijs een standpunt zal moeten innemen, betekent niet dat de (burgerlijke) rechter die interpretatie terughoudend zou moeten toetsen.
Opgemerkt moet worden dat de Rechtbank Den Haag in de bewuste uitspraak wel inhoudelijk motiveert waarom het standpunt van de Inspectie hem niet onredelijk voorkomt; een motivering die bij een expliciet volle toetsing zeker niet zou hebben misstaan. Bovendien oordeelt de voorzieningenrechter dat de beoordelingsruimte van de Inspectie tevens meebrengt dat de Inspectie niet zonder meer af mag gaan op het standpunt van een andere (overheids)instantie (hier: DUO). De Inspectie behoort te toetsen of de informatie die zij overneemt correct is, zeker als die informatie betrekking heeft op onderwijswetgeving en de school in kwestie de juistheid ervan betwist. Daarnaast impliceert de uitspraak zeker niet dat de Inspectie bij haar beoordelingsvrijheid niet gebonden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Of de Inspectie die beginselen in acht heeft genomen, staat onbetwistbaar ter volle toetsing aan (ook de burgerlijke) rechter. Blijft echter staan dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat de interpretatie door Inspectie van onderwijswetgeving terughoudend moet worden getoetst.
Een terughoudende toetsing door de (burgerlijke) rechter van inspectieoordelen waarin (onderwijs)wet- en regelgeving wordt geïnterpreteerd doet geen recht aan de rechtsbescherming voor scholen en aan de noodzaak van toezicht op de toezichthouder. Met name niet in geschillen waarin onderwijskundige/onderwijsinhoudelijke aspecten geen bepalende rol spelen.